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淺議我國《食品安全法》的完善

食品安全是一項涉及范圍廣的“民心工程”,直接關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全,關系到經濟發展和社會穩定。近年來,我國食品安全問題層出不窮,食品安全問題案件屢屢發生。本文在分析我國食品安全法存在不足的基礎上,有針對性地提出一些可行性建議。

  【摘要】俗話說“民以食為天”食品是人類賴以生存的物質基礎。身體的生長發育和組織更新所需要的原料、人體的各種生理活動和保持體溫恒定所需要的能量都是由食物供給的。食品安全是一項涉及范圍廣的“民心工程”,直接關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全,關系到經濟發展和社會穩定。近年來,我國食品安全問題層出不窮,食品安全問題案件屢屢發生。食品安全問題成為社會關注的熱門話題,輿論更將政府推到了風口浪尖上。本文在分析我國食品安全法存在不足的基礎上,有針對性地提出一些可行性建議。
    
  一、我國食品安全法律法規的發展 
  食品安全法律法規,是指涉及食品生產和流通的安全質量標準、安全質量檢測標準及相關法律、法規和規范性文件。經濟的發展使得人們對食品安全的重視程度有所提高,我國政府頒布施行了一系列有關保證食品安全或者與之相關的法律法規,為食品安全法律法規的完善奠定了基礎。《食品安全法》于2009年2月28日通過,并于2009年6月1日開始正式實施,原來的《食品衛生法》同時廢止。2015年4月24日,新《食品安全法》通過審議,并于2015年10月1日開始正式實施。 2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定:對《中華人民共和國食品安全法》作出修改。
  二、我國《食品安全法》存在的不足
  (一)缺乏食品安全基本概念
  人們對食品安全的理解與認識,是一個既漫長又艱辛的事件過程,它是隨著人類認識自然、改造自然的能力的不斷增強而不斷的深化。隨著社會生產力的不斷發展和提高以及貿易的發展,人們生產出來的食物除了供自己食用外,也開始了食物的貿易。然而,這一時期人們對食物的關注更多的是在食品的數量,而不是食品的質量,他們更擔心的是交易中食品數量的缺斤短兩。但是,隨著食品貿易的不斷發展,人們開始發現,通過在食物中摻假摻雜降低成本能牟取更多的利益。食品經營者或銷售者為了利益,開始出現了很多層出不窮的辦法牟利,例如銷售變質過期食物。在過去科學技術不發達的時候,過期變質食物往往難以發現。但是,這樣的過期變質食物危害到了人民的身體健康,也威脅到了統治者的統治地位。
  隨著社會的不斷發展,食品安全問題也逐步被人們所認識和注意。在1945年,聯合國糧農組織(簡稱FAO)在美國華盛頓成立,其成立的主要目標是讓世界擺脫饑餓,實現糧食供需安全。1974年11月,該組織便在世界糧食大會上通過了《世界糧食安全國際約定》,并且在大會上第一次提出了“食品安全”的概念。其關于食品安全的定義為:“保證任何人、在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的糧食。” 然而,在我國現行的《食品安全法》中,尚沒有一個明確的食品安全基本概念。
  (二)我國食品安全法律體系不完善
  我國食品安全的法律體系是由《食品安全法》、《產品質量法》、《標準化法》等多部法律為主導,《食品衛生行政處罰辦法》、《食品衛生監督程序》等有關食品安全的專門規章為主體,以及諸如《消費者權益保護法》、《刑法》等法律、法規中有關食品安全的相關規定和國務院各部委出臺的規章、最高檢察院和最高法院的司法解釋等組成的。盡管現有的關于食品安全的法律法規雖然數量較多,但大多數都是不同部門在不同時期制定和頒布的部門立法、分段立法、分散立法,單個法律法規調整范圍較為狹窄。部門間在制定法律之初大都沒有經過充分的協調與溝通,這樣難免會出現上位法與下位法之間、平行法之間互相交叉、重復、銜接不緊,甚至是相互矛盾、嚴重沖突的情況。而《食品安全法》實施時間較短,其統領協調作用又尚未充分顯現出來。所以,導致了目前我國食品安全法律法規體系總體上缺乏協調性。此外,由于我國《食品安全法》頒行的時間并不算不長,加之由于我國地域及風俗習慣的多樣化,這使得各地的立法難度大大提升,目前配套法律規章滯后的問題仍然突出,在《食品安全法》中大量存在著諸如“具體管理辦法由國務院規定”、“具體管理辦法由省、市、自治區人大常委會依法制定”等規定,使得許多具體問題得不到充分的解決。
  例如,《食品安全法》第一百五十二條 
  鐵路、民航運營中食品安全的管理辦法由國務院食品藥品監督管理部門會同國務院有關部門依照本法制定。
  保健食品的具體管理辦法由國務院食品藥品監督管理部門依照本法制定。
  食品相關產品生產活動的具體管理辦法由國務院質量監督部門依照本法制定。
  國境口岸食品的監督管理由出入境檢驗檢疫機構依照本法以及有關法律、行政法規的規定實施。
  軍隊專用食品和自供食品的食品安全管理辦法由中央軍事委員會依照本法制定。
  (三)我國食品安全法律監管不到位
  我國的食品安全監管實行的是“分段監管為主,品種監管為輔”的分段監管體制。農業、畜牧業、漁業、環保、衛生、工商、質檢、貿易、檢疫、食藥監管等不同部門負責食品生產鏈條的不同階段。雖說這樣的安排存在著體制上的穩定性和分工的明確性、合理性,但是在實際監管中存在著一系列問題。我國的食品安全法并沒有明確規定各部門應負有的責任。就是因為這樣的規定不明確,導致了各個部門之間具體職責的界定不清、交叉、重復,各個部門之間的權力分散也導致了各自為政,遇到實際問題時相互推脫、互相扯皮,最終使得多個部門卻不能保證一個食品安全的尷尬局面。
  (四)《食品安全法》將進出口食品的監管與國內食品的監管割裂開來,實行區別管理
  長期以來,我國的進出口食品與國內食品的監管一直處于一種不統一的狀態。按照有關法律規定,進出口食品由國家出入境檢驗檢疫部門負責監管,而國內食品則根據分工由數個部門分段監管。這樣食品除了根據自身的特點區分品種外,又根據來源與流向以境內境外為標準被人為地割裂為兩類,涉及境外的食品和境內消費市場的食品,實行不同部門分別管理、區別對待的模式,這就造成了一種事實上的不平等,一種歧視待遇。
  對進口食品及其生產、經銷商來說,根據WTO 的有關原則,外國企業和商品應當在東道國享受“國民待遇”,而進口食品與國內食品分屬兩個完全不同的部門體系管理,雖說理論上執行的標準是相同的,但在實際中各有自己的標準、規則和程序,那么被監管對象受到的待遇肯定不盡相同。但是進口食品最終是要在國內市場消費的,而國內消費市場的食品是由不同于國境檢驗檢疫機構的監管主體負責的,這樣不論對食品經銷商還是監管機構都帶來了諸多不便。經銷商既要在食品入境時接受國家出入境檢驗檢疫部門的監管,又要在國內市場上銷售時接受國內食品監管部門的監管,而有時出入境檢驗檢疫部門為了管理上的需要也會延伸到國內消費市場進行監管,以查缺補漏,實質上形成了監管上的重疊,引發監管權的沖突。
  對出口食品的生產者來說,前述區別監管的體制同樣給其帶來了許多問題。一般說來,對出口食品的要求往往嚴于國內食品,這可能緣于過去我國的食品行業整體生產水平比較低,而境外對出口食品的要求嚴于國內或有特殊要求,為保證出口食品的質量,維護我國出口產品整體良好形象,需要有重點地扶持和監控出口食品的生產,以利于對外貿易政策的實現。但隨著我國經濟的發展,國內食品行業的整體水平有了很大的進步,同時,隨著國民生活水平的提高,國內消費市場日漸成熟,在市場的需求方面,國內外市場已沒有明顯的區別。在此情況下,已沒有必要再強調出口與內銷食品的差別。對出口食品及其生產企業來說,在消費市場的要求相同或基本相同的條件下,僅因為食品的銷售區域不同,監管的部門與監管要求便不一樣,似乎有違平等原則。而有的企業,因兼具國內國際業務,便在生產設備和條件、生產的食品相同的情況下,要同時接受兩個部門的監管,使企業疲于應對,帶來許多不必要的麻煩。
  此外,從人權實現的角度說,中國公民同樣有享受高品質、富營養、低風險食品的權利,在食品消費上中國公民與境外公民一樣具有平等的權利。出入境檢驗檢疫部門,因政策的傾斜和其自身的業務便利,人員能夠經常接受國際前沿知識和技術的培訓,可以及時掌握國際先進的監管經驗和信息,其檢驗檢測設備和技術也非常先進,實現了與國際接軌,這些優勢是一般國內監管部門所無法比擬的,然而,這些優勢卻并未在國內市場實現,使國內消費者有所體會,何況優勢的產生本身來自于對國家公共資源的占用,理應服務于國內消費者。  
  三、完善我國《食品安全法》的相關建議 
  (一)明確食品安全的概念。
  立法上要更加明確“食品安全”的概念,食品安全問題是一個極其貼近人民生活的問題。所謂的食品安全應該包含以下三種意義:
  1.食品數量安全。就是指能夠產出足夠本國人民生存生活所需要的基本食品,并且這種食品是本國人民能夠買到也能夠支付得起。這就要求平衡食物供給與需求之間的關系,做到食品數量安全才能保障本民族最基本的生存問題。
  2.食品質量安全。就是指這些基本食品不管是在營養還是衛生或者其他方面都可以滿足和保障人們的健康。因此,這需要國家在食品受到污染之前就采取相應的措施來進行預防,并可以在食品遭到污染后立刻采取積極有效的措施將損失減少到最小。
  3.食品可持續安全。這是從可持續發展的角度出發來要求,無論是在食品的獲取還是在制造過程中都需要注重生態環境資源的保護與利用。因為只有做到食品安全的持續性,才能保障當代以及后代子子孫孫的食品安全問題。
  結合以上三層意義,可以更準確地表達食品安全的概念:就是食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求,不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患。
  從這個概念不難看出,食品安全是既包括生產安全,也包括經營安全;既包括結果安全,也包括過程安全;既包括現實安全,也包括未來安全的。
  (二)對進出口食品監管的改進建議
  隨著我國的經濟發展和改革開放的進行,食品市場國際化的趨勢已經呈現,我國國內的許多食品標準已經或逐漸采用國際標準;而且,國內的食品消費需求也與國外日漸趨同,國內外食品消費市場差距逐漸縮小,在此情況下,不應僵化死守原有政策,過分強調國內外食品市場的差別,而應當在市場經濟的有關原則指導下,逐步統一對內銷及出口食品生產主體的監管。此外,出口食品的標準之所以與國內有所不同是由于出口目的國或地區的特殊要求,從合同法的角度出發,那也是合同中的需貨方的特別要求而已,供貨方只需按照合同要求生產出符合相應標準的食品即可,和在生產地設立不同的監管部門進行監管并無必然聯系。即便是因為對方出于國家政策或政府控制的考慮,需要我國相關部門予以回應和協調,一個統一的監管部門之下的分屬機構足以承擔相應的職責。所以,應當將進出口食品的監管資源與國內食品的監管資源進行整合,統一到一個監管部門,并且統一進出口食品與國內食品的監管標準和要求,給二者一個平等的國內監管環境,同時利用出入境檢驗檢疫部門的既有優勢帶動國內食品安全監管的水平,從而促進國內食品行業整體水平的提高。通過監管部門的統一,亦可消除不同部監管職能之間銜接脫鉤的問題,使進出口食品的監管更全面、更有效,不至于再出現添加了進口“OMP”的特侖蘇銷售數年后方發現其并不合法的窘境。
  (三)發揮消費者制衡作用
  1.實行舉證責任倒置。可以說,舉證困難是消費者在尋求法律保護道路中所遇到的最大障礙,大部分消費者僅僅能夠證明有問題的食品是由食品經營者處購買獲得,但很難證明食品存在的問題是由食品經營者所導致的。所以實行舉證責任倒置,讓食品經營者舉證可以更好地發揮消費者的制衡作用。
  2.合理界定銷售者責任。對于食品銷售者責任的界定也是尤為重要的。首先,大型食品銷售者的賠償能力遠遠高于小型食品生產者,有效地合理分配他們之間的責任有助于更好地保障消費者的合法權益。其次,不難看出,相對于食品的生產者而言,消費者向食品銷售者提出索賠的難度和成本相對來說更低,所以,合理界定他們之間責任有利于激發消費者的維權積極。
  3.明確精神損害賠償。在我國的食品安全法中明確規定了有關消費者精神損害賠償的請求權,法官在對個案的審理過程中,應當綜合考量受害人的精神損害程度、侵權人的主觀認知狀態與經濟實力等多方面因素。只有這樣才能更有效地保護消費者的合法權益,充分地發揮消費者的制衡作用。
  4.增加消費者的維權意識。在政府、企業、學校或者居委會應不時的組織活動或聘請專業人士進行有關食品安全的開題講座,大力宣傳食品安全的相關知識,不斷提高民眾的食品安全意識。同時,還可以通過電視播放、廣播語音、網絡教育等方式進行法制宣傳,讓人們意識到一旦遇到食品安全問題,可以通過法律手段來維護自身的合法權益。
  5.降低消費者的維權難度。消費者維權難度過高并不利于消費者合法權益的更好保護,人們會因為困難重重而選擇放棄,所以國家應該通過有效手段盡量降低消費者在維權過程中所需要的苦難,降低成本從而最大程度上的保障消費者的合法權益。
  (四)完善我國食品安全法律體系
  不斷完善我國的食品安全法律體系。雖然我國近年來十分重視食品安全法律體系的建設,但由于我國食品安全法律體系建立時間短,受到立法技術層面的限制等,導致我國食品安全法律體系有著明顯的缺陷與不足。一個較為完善的食品安全法律體系是保障食品安全的基礎。我國應當立足于實際國情,不斷完善自身食品安全法律體系。
  (五)優化部門監督體制
  我國食品安全監督處于一個“多頭監管”的現狀。“多頭監管”模式導致我國在食品安全監管工作中,各部門職權不明,導致監管權上出現重疊和空白。這種看似全面的部門監管制度其實給監管者留下了腐敗的空間。故應優化我國現階段的部門監督體制,改變 “多頭監管”現狀,明確各部門職權,使依據《食品安全法》能夠做到行之有效的監管,加強《食品安全法》的實際操作性。 
  四、結語
  總之,食品安全關乎人民群眾的最根本利益,關乎國家大計,關乎民族未來。而我國的食品安全領域情況復雜、問題繁多,法律的規定很難面面俱到,只有建立一個綜合的科學有效的食品安全法律體系,食品安全問題才能得到根本的改善,人民群眾的食品安全利益才能得到真正的保證。
(作者:張溶一 太原理工大學政法學院)

資訊標簽:食品 安全法

 責任編輯: xiaofang

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